El voto transnacional de las diásporas de Estados sub-nacionales: el caso de la Comunidad Foral de Navarra

[Versión en español]

The Transnational Vote of the Diasporas of Sub-National States: The Case of the Autonomous Community of Navarre

O voto transnacional das diásporas estaduais subnacionais: o caso da Comunidade Autônoma de Navarra

Recibido el 24/02/2024

Aceptado el 28/05/2024

^¹ Este artículo forma parte del proyecto de investigación «Vida cotidiana, sociabilidad y culturas políticas en el País Vasco-navarro contemporáneo». Financiación: subvencionado por el Ministerio de Ciencia e Innovación PID2022-138385NB-I00. Declaración de intereses: la autora declara que no existe conflicto de intereses. Disponibilidad de datos: todos los datos se encuentran en el artículo.

^² Doctora en Historia por la Universidad del País Vasco (España), Magíster en Relaciones Internacionales por la Universidad Nacional de La Plata (Argentina). Universidad Gabriela Mistral (Chile) y Universidad del Salvador (Argentina). Correo electrónico: maria.cruset@usal.edu.ar
Cruset, M. E. (2025). El voto transnacional de las diásporas de Estados sub-nacionales: el caso de la Comunidad Foral de Navarra. Ánfora, 32(59), 105-123. https://doi.org/10.30854/anf.v32.n59.2025.1159

Resumen

Objetivo: analizar las nuevas problemáticas que surgen de la introducción de nuevos marcos teóricos, principalmente el transnacionalismo, aplicado a los estudios migratorios. Particularmente, el enfoque sobre las diásporas como actores internacionales y su participación política a dos bandas —en origen y en destino— se focaliza en las ciudadanías, dobles ciudadanías y voto. Este trabajo se centra en los casos de los Estados sub-nacionales que, por definición, no detentan soberanías propias y, por lo tanto, no pueden otorgar ciudadanía ni derecho al voto. Metodología: estudio cuantitativo con base en guarismos oficiales del Estado español. Resultados: la participación transnacional es baja aunque creciente; en un sistema electoral complejo, cada voto cuenta. Conclusiones: el sufragio desde la diáspora importa tanto para el colectivo como para Navarra, al aportar miradas y enfoques políticos complementarios y enriquecedores.

Palabras clave: voto; migración; ciudadanía; nacionalismo (Tesauro Interamericano de Derechos Humanos).

Abstract

Objective: To examine issues arising from the introduction of new theoretical frameworks—especially transnationalism—into migration studies. We focus on diasporas as international actors and their two-way political engagement (at origin and destination), with special attention to citizenship, dual citizenship, and voting. This article centers on sub-national states which, by definition, lack sovereign powers and therefore cannot confer citizenship or voting rights. Methodology: Quantitative analysis based on official figures from Spanish state agencies. Results: Transnational participation remains low but is increasing; in a complex electoral system, every vote matters. Conclusions: Diaspora voting benefits both the diaspora and Navarre by adding perspectives and political approaches that enrich decision-making.

Keywords: voting; migration; citizenship; nationalism (Inter-American Human Rights Thesaurus).

Resumo

Objetivo: analisar as novas questões decorrentes da introdução de novas estruturas teóricas, principalmente o transnacionalismo, aplicadas aos estudos sobre migração. Em particular, o foco nas diásporas como atores internacionais e sua participação política bilateral —na origem e no destino— concentra-se na cidadania, na dupla cidadania e no voto. Este artigo enfoca os casos de estados subnacionais que, por definição, não possuem soberania própria e, portanto, não podem conceder direitos de cidadania e voto. Metodologia: estudo quantitativo com base em números oficiais da Espanha. Resultados: a participação transnacional é baixa, embora crescente. Conclusões: o voto da diáspora é importante tanto para o grupo quanto para Navarra, pois oferece outra perspectiva e abordagem política enriquecedora.

Palavras-chave: voto; migração; cidadania; nacionalismo (Tesauro Interamericano de Direitos Humanos).

Introducción

Desde hace tres décadas la academia ha comenzado a estudiar los procesos migratorios en una escala que supera el marco de los Estado-nación, y que se inscribe en las teorías del transnacionalismo. Esto pone en valor la vinculación que los migrantes mantienen en sus lugares de origen, y que puede implicar las actividades económicas, culturales e incluso políticas. Estas personas, que debieron abandonar sus hogares, tienden a agruparse en sus nuevos lugares de asentamiento y forman asociaciones que pueden ser consideradas diaspóricas. Cuando estos grupos comienzan a actuar en origen y destino, se pueden convertir en actores internacionales —secundarios y de soberanía derivada— y entran en la definición clásica de «diásporas» (Safran, 1991), teniendo objetivos y agendas propias.

No obstante, así como lo hizo la academia, también los Estado-nación volvieron la mirada hacia ese grupo de personas que, por múltiples razones como lo económico, la persecución política o religiosa, etc., debió abandonar su lugar de origen. Así, en los últimos años, han surgido en esos países que fueron expulsores distintas instancias burocráticas —con distintos niveles y presupuestos, que van desde Ministerios a pequeños departamentos— para crear o reavivar los vínculos con sus diásporas. De este modo, esas «Madres Patrias» han tratado de reparar de alguna manera a esa población concediendo beneficios económicos —como jubilaciones o pensiones— o incluso llegando a, en su grado máximo, integrar el Poder Legislativo del Estado. De este modo, van otorgándose ciudadanías a aquellos que las hayan perdido y a sus descendientes; de forma más o menos sencilla de adquirir y más o menos amplia de otorgamiento (Penchaszadeh y Arlettaz, 2022).

Lo que aún se ha estudiado menos es esta relación de diásporas y Estados cuando este es un Estado sub-nacional y muchos de los beneficios, organismos burocráticos y otorgamiento de ciudadanías están mediados por el Estado-nación. Si, además, en estos países hay reivindicaciones de corte nacionalista —desde lo cultural, como el derecho al uso del idioma propio; o políticos, como reclamos de autonomías o soberanías plenas—, como ocurre en España, la situación se complejiza. Por esta razón se ha elegido para esta investigación el caso de la Comunidad Foral de Navarra, debido a que cumple estas dos premisas: Estado sub-nacional y, por lo tanto, sin soberanía para otorgar la ciudadanía, y con una diáspora propia con características culturales distintivas (Anaut y Garcia, 2013).

Figura 1. Comunidad Foral de Navarra. Fuente: Ministerio de Cultura y Deporte de España.

En este artículo se propone analizar el voto que desde el exterior realizan los navarros con ciudadanía española, para discernir sus implicancias. Este trabajo es tanto descriptivo como cualitativo y cuantitativo, y pretende ser un avance preliminar que permita sentar las bases para otro más exhaustivo. En principio, es de interés analizar la incidencia de la variable «nacionalismo» y, por esta razón, solo se tomarán los datos de las elecciones autonómicas y no las generales del Estado español. Los datos han sido tomados de la Junta Electoral Central y del Ministerio del Interior de España.

Como se ha consignado, el concepto de «nacionalismo» es polisémico y no necesariamente implica lo político. Por esta razón, se ha tomado como marco cronológico el fin de las acciones terroristas de ETA en 2011; dado que su accionar violento distorsiona la democracia y el voto, que es lo que interesa en este trabajo.

El tema de la ciudadanía y ciudadanías múltiples

Aunque en este trabajo se propone analizar el tema del voto transnacional de los grupos migrantes en un Estado sub-nacional (la Comunidad Foral de Navarra) y, por definición, incapaz de contar con la atribución de otorgar ciudadanía, se entiende que puede ser de utilidad delinear algunas líneas sobre el tema. Ello, con la finalidad de contextualizar el fenómeno, pero observando que es solo introductorio (González y Luque, 2022).

Es necesario mencionar que es facultad soberana de los Estados decidir sobre las obligaciones y derechos de sus ciudadanos, adoptando en este sentido una normativa propia o, bien, adhiriéndose a una normativa internacional. En este sentido, la Corte Interamericana de Derechos Humanos (1999) definió la «nacionalidad» como «[…] el vínculo jurídico que liga a una persona con un Estado determinado por medio del cual se obliga con él con relaciones de lealtad y fidelidad y se hace acreedor a su protección diplomática» (Sección octava, p. 36). Además, agregó en el artículo 20 que esta también significa dar un amparo jurídico mínimo en relaciones internacionales regulando sobre la nacionalidad y, a su vez, protegerlo del ejercicio de sus derechos políticos.

Desde 1949, el trabajo pionero de Marshall (Marshall y Bottomore, 1998) sobre el tema de la ciudadanía liberal establece que esta se puede expresar en tres ámbitos: a) civil (libertad personal y de expresión, a la propiedad y acceso a la justicia); b) político (derecho a participar en el ejercicio del poder); y c) social (seguridad social y bienestar económico).

Lo que ha ocurrido en los diferentes estudios que han analizado esta temática es que —ante la obvia prioridad del Estado en este tema— han desestimado la acción de la sociedad civil, que busca y reclama por estos derechos. Esto es particularmente cierto para el caso de los grupos migrantes organizados, llamados «diásporas», donde suele no estudiárselos como sujetos activos y protagónicos de sus destinos o —hasta muy poco tiempo atrás cuando se introdujo el marco teórico del transnacionalismo— sin entendérselos como actores a dos bandas, en origen y en destino.

Como bien dice Luque (2007), la construcción de la ciudadanía no es solamente obra del Estado, sino que sale de la relación entre este y la sociedad civil.

En este enfoque, el inmigrante tiene la posibilidad de convertirse en una «agencia» productora de ciudadanía que va a transformar su entorno político debido a su acción afirmativa, y va a constituirse paulatinamente en «sujeto de derecho» o en «sujeto en busca de derechos y compromisos cívicos». La ciudadanía transnacional es un espacio político, social, económico y cultural en constante conflicto entre los que son excluidos de los derechos y quienes, siendo incluidos, no desean perder sus privilegios; es así mismo una cultura política de largo aliento que compromete con derechos (p. 124).

En relación con el tema de las dobles ciudadanías o ciudadanías múltiples, es necesario indicar que no todos los Estado-nación las aceptan. En este juego de lealtades que deben mantener los ciudadanos como parte del «contrato social», los países muchas veces desconfían de que las personas puedan mantener «múltiples lealtades». Por ejemplo, en una nación con fuerte componente de emigración como es la República de México, solo desde 1998 la Ley de Nacionalidad lo permite. Para el caso argentino, se pueden tener múltiples ciudadanías de forma simultánea con la argentina (Penchaszadeh y Arlettaz, 2022).

El voto desde el exterior en España

Como dice Gálvez Muñoz (2010), el voto a distancia en España es una de las dos maneras que tienen los electores para sufragar su voto; la otra es la presencial, presentándose a las mesas de votación. Aunque ambas tienen características distintas, así como pros y contras, tienen la misma jerarquía. Este voto a distancia está pensado para facilitar que todos los ciudadanos puedan expresar su voto en las urnas, y tiene como destinatario tanto a aquellos españoles que no se encuentran en su territorio como los que estándolo tienen dificultades para ir en persona a las urnas.

La lógica de esto viene dada por la propia constitución española, que exige que todos los poderes del Estado faciliten de la mejor manera posible que el derecho a sufragar no sea impedido por nada. A partir de esta idea fundacional, el mismo autor hace un recuento pormenorizado de las leyes electorales pertinentes. Así figura en la Ley Orgánica 5/1985 que regula el Régimen Electoral General (en adelante LOREG). Específicamente en los artículos 75 y 190, se refiere a los electores residentes-ausentes que viven en el extranjero.

A diferencia de otros países, como es el caso de Argentina; donde está regulado y permitido el voto desde el exterior, este sufragio debe hacerse de forma presencial en las legaciones diplomáticas del país. En el caso español, se ha optado por el uso del correo como medio para enviar el voto. Este sistema, también usado por otros Estados europeos, no deja de permitir falencias; que van desde el extravío de la correspondencia, demoras en el arribo —incluso llegando después de cerrado el comicio—, a casos más extremos como es el del fraude.

El 3 de octubre de 2022 entró en vigor la Ley Orgánica 12/2022, que hace modificaciones a lo antes expuesto. Uno de estos cambios es que se suprime la necesidad que tenía el elector de solicitar el voto y todo lo que implicaba, como las papeletas o el sobre. Sin embargo, sí continúa la norma que les exige estar inscriptos en el CERA (Censo Electoral de Residentes Ausentes). Con las nuevas tecnologías disponibles, todos los electores —que lo hayan solicitado o no— podrán descargar las papeletas desde internet. Además, se amplía de 3 a 7 el plazo que se tiene para depositar su opción en una oficina consular. Y, para cubrir algún imprevisto que pudiera haber con el envío del correo, se amplía el plazo del escrutinio de los votos que llegan desde el extranjero (Ministerio de Asuntos Exteriores, Unión Europea y Cooperación, 2023).

La legislación también tiene en cuenta a aquellos españoles que de manera temporal se encuentren fuera del país y quieran votar. Este caso en concreto no se abordará en este trabajo porque entiendo que la situación de estas personas es simplemente coyuntural.

El tema de la ciudadanía española

Para entender el tema de la ciudadanía española y quien puede obtenerla, es necesario explicar los dos conceptos básicos del otorgamiento de la nacionalidad en líneas generales. Así, se puede afirmar que en los sistemas jurídicos existen dos principios: el ius sanguinis (ley de sangre), por el cual la nacionalidad es transmitida de padres a hijos, de esta forma se prioriza lo étnico a lo cívico; y el ius soli (ley de suelo), que otorga ciudadanía por nacimiento en el territorio.

A grandes rasgos, los países europeos, que han sido durante gran parte del siglo XIX y entrado el siglo XX focos de expulsión de población migrante, ven —en algunos casos— una forma de compensación o reparación histórica en conceder la ciudadanía a los descendientes de esos migrantes. El caso paradigmático es el italiano (Cruset, 2011b), pero también otros países como Croacia tienen una legislación muy amplia sobre este tema.

España, como Estado, ha comenzado hace poco con esta misma línea. Originalmente solo los hijos de españoles nacidos en el exterior podían aspirar a ser considerados españoles. En 2007 se sanciona la Ley de Memoria Histórica (Ley 52/2007). Esta legislación tiene como finalidad central establecer medidas que favorezcan a aquellos que debieron sufrir exilio a causa de la Guerra Civil y la Dictadura de Franco.

Estas razones incluyen la pertenencia, colaboración o relación con partidos políticos, sindicatos, organizaciones religiosas o militares, minorías étnicas, sociedades secretas, logias masónicas y grupos de resistencia; así como el ejercicio de conductas vinculadas con opciones culturales, lingüísticas o de orientación sexual. Mediante esta Declaración, la democracia española honra a aquellos ciudadanos que padecieron directamente la injusticia y los agravios derivados de la Guerra Civil y la Dictadura franquista. A quienes perdieron la vida o su libertad al padecer prisión, deportación, confiscación de sus bienes, trabajos forzosos o internamientos en campos de concentración dentro o fuera de nuestras fronteras. Igualmente, se reconoce a quienes perdieron la patria al ser exiliados.

Como se puede apreciar en este texto, la idea original no es la de otorgar la ciudadanía, pero es una consecuencia directa de la misma legislación. Esta ley tenía plazo de vigencia hasta el 2011.

La Ley 20 de 2022 parece continuar con la línea de la normativa a la cual se hizo referencia (coloquialmente «Ley de nietos»), con vigencia de dos años desde el 21 de octubre de 2022.

Los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles, y los nacidos fuera de España de padre o madre, abuelo o abuela, que originariamente hubieran sido españoles y que, como consecuencia de haber sufrido exilio por razones políticas, ideológicas o de creencia o de orientación e identidad sexual, hubieran perdido o renunciado a la nacionalidad española. (Ley 20, 2022, Disp. Ad. Octava).

También se amplía indirectamente el otorgamiento de la ciudadanía al dársela a los hijos mayores de edad, a cuyos padres se les había reconocido oportunamente con la legislación anterior a la cual se hizo referencia.

Los Estados subnacionales y el sistema jurídico español

Cuando España vuelve a la democracia después de la larga dictadura, el sistema político y la organización territorial se basaron en la Constitución de 1978. Este texto fue sancionado por las Cortes Generales, el Congreso de los Diputados y el Senado, el 31 de octubre de ese año. Aprobada por un referéndum el 6 de diciembre y, finalmente, sancionada por el Rey el 27 de diciembre. Se le han hecho dos modificaciones en 1992 y 2011. Estas reformas se hicieron con la sola decisión de las Cortes Generales y la ratificación del monarca, sin necesitar de otros mecanismos más complejos para sus cambios.

Esta constitución tiene dos artículos que son fundamentales para comprender este trabajo:

Artículo 1. La forma política del Estado español es la Monarquía parlamentaria (Const. 1978).

Artículo 2. La Constitución se fundamenta en la indisoluble unidad de la Nación española, patria común e indivisible de todos los españoles, y reconoce y garantiza el derecho a la autonomía de las nacionalidades y regiones que la integran y la solidaridad entre todas ellas (Const. 1978).

Este sistema de organización regional es muy complejo, porque no es realmente un centralismo, pero tampoco es un sistema federal propiamente dicho. En principio surge una gran diferencia entre las autonomías consideradas «no históricas», que básicamente son aquellas que no habían llegado a plebiscitar un estatuto de autonomía durante la II República. Los que sí se consideran históricos son Cataluña, Galicia y País Vasco.

Aunque históricamente el País Vasco (Euskadi) perteneció al Reino de Navarra, y existe entre ambos el mismo idioma y tradiciones culturales compartidas, políticamente son dos entidades separadas. El primero, al tener un Estatuto firmado en 1936 pronto logró lo propio al regreso a la democracia en 1979. Navarra, en cambio, recién va a lograr su Estatuto de autonomía años después, en 1982.

Es por esta razón que, en función de este trabajo, se analiza el voto de las diásporas migrantes en la Comunidad Foral de Navarra, solamente dejando para un futuro estudio al País Vasco.

Otra cuestión a tener en cuenta es que en las Autonomías se sigue con el modo español de sistema parlamentario y voto indirecto de los ciudadanos. Esto significa que no necesariamente el que gobierne sea el más votado, ya que este puede que no obtenga la mayoría de los escaños y, entonces, deba formar coaliciones y hacer negociaciones para poder alcanzar la investidura.

Elecciones autonómicas

Para continuar con este análisis es necesario mencionar que, tomando el marco cronológico que se ha impuesto, hubo en el País Vasco cuatro elecciones de este tipo: 21 de octubre de 2012, 25 de septiembre de 2016, 5 de abril de 2020 y 12 de julio de 2020. Para el caso de Navarra: 22 de mayo de 2011, 24 de mayo de 2015, 26 de mayo de 2019 y 28 de mayo de 2023 (Junta Electoral Central, 2024).

Elecciones autonómicas en Navarra.

Como ya se ha descripto, los españoles en el exterior que estén interesados en votar deben inscribirse en un censo (CERA). Aunque no se conoce la conformación de este censo, sí se sabe que la mayoría del mismo está integrada por argentinos con doble nacionalidad. En parte esto se debe a que Argentina es el país que mayor número de inmigrantes ha recibido en el mundo, y allí se encuentra la diáspora más numerosa. Sin embargo, como veremos en el cuadro a continuación, aunque el número de inscriptos es relativamente numeroso, los que efectivamente votan —al menos en estas elecciones autonómicas— son muy pocos.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Junta Electoral Central.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Junta Electoral Central.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Junta Electoral Central.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Junta Electoral Central.

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Junta Electoral Central.

Elecciones de 2011

En la introducción se ha planteado el año 2011 como hecho significativo para comenzar este análisis, por ser este el momento en que la organización terrorista Euskadi Ta Askatasuna (ETA) depone de forma unilateral su actividad armada. Esto fue el 20 de octubre de ese año, sin embargo, a la hora de medir este hecho de forma electoral, esto no será posible para el caso de las elecciones autonómicas —como se ha realizado hasta ahora— debido a que en Navarra fueron ese año, pero antes; el 22 de mayo.

De todos modos, y para evaluar este hecho tan significativo desde el punto de vista político y de la convivencia pacífica del país, a continuación se presentan algunos datos y resultados del voto desde el exterior para las elecciones generales que se dieron en noviembre.

Tabla 7. Partidos votados en 2011, en porcentajes

Fuente: elaboración propia con base en datos de la Junta Electoral Central.

Conclusiones

Muchas veces se evalúa negativamente al voto que viene del exterior porque se lo asume desinformado, y por eso se lo critica y menosprecia. Sin embargo, en muchos casos, lo que ocurre en realidad es que la información que reciben para votar viene de otras fuentes. En casos donde la prensa sufre censura o se autocensura, los ciudadanos en el exterior pueden evitarla recurriendo a otros canales, como pueden ser las agencias de noticias internacionales o medios más informales como los contactos directos con familiares, amigos y correligionarios que habitan en el lugar. Por eso, lejos de menospreciar este voto, habría que valorarlo por enriquecedor al dar una mirada distinta, y tenerla en cuenta como complementaria y enriquecedora.

En el caso de los votantes desde el exterior en las elecciones autonómicas navarras, su participación no ha sido numerosa ni definitoria, aunque es cierto que ha ido creciendo a partir de la propia legislación del estado español sobre la materia; así como la acción de los partidos políticos que concientizan y movilizan a los miembros de la diáspora. En la medida en que la participación crezca y se haga más importante, también el interés al voto exterior crecerá y se generará una espiral virtuosa que favorecerá a todos. Es que, cuanto mayor poder tenga la diáspora, las distintas agrupaciones políticas incluirán algunos de sus objetivos en sus agendas y plataformas electorales para ganar su apoyo; y luego lo hará el Estado. Esto se ha visto y estudiado para otros casos nacionales, y siempre ha sido para mejor en todos ellos. Los ciudadanos que habitan el territorio nacional y los que conforman las diásporas son dos caras de una misma moneda, que pueden ser más eficientes cuanto más articuladas estén. Los de allá y los de acá deberían trabajar en conjunto para lograr la mejor situación para todos, lograr el bien común.

Referencias

Luque, J. C et al., (2025). La participación política de los migrantes organizados y con residencia permanente en Chile (1994 – 2024). Ánfora, 32(59), 74-104. https://doi.org/10.30854/anf.v32.n59.2025.1170